Liderazgo escolar
2.1. Estándares y funciones de liderazgo
2.2. Selección y condiciones laborales
2.3. Desarrollo y preparación para el liderazgo
3. Docentes, familias y estudiantes
3.1. Juntas directivas y/o comités de gestión
4.1. Autonomía de líderes escolares
4.2. Evaluación y rendición de cuentas de los líderes escolares
4.3. Evaluación docente por parte de los líderes escolares
1. Terminología
Argentina es un país federal con un sistema educativo descentralizado en jurisdicciones provinciales que deben gobernar su sistema educativo de acuerdo con el art. 5 de la Constitución Nacional. Regulada a nivel nacional, la Ley de Educación Nacional de 2006 (Ley N° 26.206) prevé la participación de un consejo de ministros provinciales y nacional (el Consejo Federal de Educación) que acuerda y consensua la mayor parte de la política pública.
La ley establece que la institución educativa es la unidad pedagógica del sistema responsable de los procesos de enseñanza-aprendizaje destinados al logro de los objetivos establecidos por la ley. Para ello, el Gobierno Nacional y cada uno de los veinticuatro Gobiernos Provinciales deben favorecer y articular la participación de los distintos actores que constituyen la comunidad educativa: directivos, docentes, padres, madres y/o tutores/as, alumnos/as, exalumnos/as, personal administrativo y auxiliar de la docencia, y profesionales de los equipos de apoyo que garantizan el carácter integral de la educación (art. 122). La función directiva no está mencionada en la ley, salvo en su artículo 69, en el que se propone una carrera docente diferenciada para directivos respecto de los docentes frente a alumnos: este artículo no fue implementado por ninguna provincia.
Si bien la Ley 26.206 establecelos deberes y derechos del personal docente que presta servicios en las instituciones educativas, estos se supeditan a cada provincia, la que tiene su propia Ley de Educación, su Estatuto del Docente, y reglamentos específicos para los centros educativos estatales y privados. A título ilustrativo, en la provincia de Buenos Aires, el Decreto No 2299/2011 del Reglamento General de las Instituciones Educativas hace referencia al equipo de conducción institucional; en la provincia de Catamarca, el Decreto Ley N° 3122 Estatuto Docente Provincial hace referencia a los “Directores” o “Vicerrectores”, y en la provincia de Córdoba, el Decreto-Ley 214 Estatuto y Escalafón de la Docencia Media, Especial y Superior de 1963 (modificado en 2020) hace referencia a los cargos jerárquicos y directivos.
2. Directores escolares
2.1. Estándares y funciones de liderazgo
Estándares de desempeño, marco de competencias y/o directrices de liderazgo
Las definiciones, competencias y atribuciones de los directores están determinadas por regulaciones provinciales, particularmente los “Estatutos del Docente” —que regulan la carrera docente—los reglamentos escolares y un sinnúmero de normas menores.
Funciones
La organización y funcionamiento de las instituciones educativas se encuentran regidos por los reglamentos generales de las escuelas públicas de cada provincia y otras disposiciones y normativas aplicables. Sin embargo, el origen fuertemente centralizado de la normativa educativa permite explicar la escasa variabilidad que se encuentra entre las normas provinciales, al menos en lo relativo a la carrera docente en general y a la función directiva en particular. Las principales normativas que regulan el trabajo de los directores en el país son los Estatutos jurisdiccionales y los Reglamentos escolares.
Los reglamentos escolares definen al director escolar como la máxima autoridad del establecimiento y responsable de la gestión y dirección de los centros educativos. En cuanto a las funciones específicas, de manera transversal, en los documentos analizados, se identifican funciones relativas a tres ámbitos: pedagógico, administrativo y socioeducativo o comunitario. La conformación del equipo directivo varía de acuerdo a las características rurales/urbanas, al nivel y a la modalidad educativa, al tamaño de la escuela, entre otras y puede ser desde unipersonal hasta conformar agrupamientos de más de diez personas con funciones diferenciadas. Aunque el director es el responsable máximo de su escuela, en el caso de las escuelas estatales no tiene injerencia en la selección y conformación de los integrantes del equipo docente
En Argentina, no existe un marco de competencias nacional, unificado para el personal directivo.
En la provincia de Buenos Aires, el Decreto No 2299/2011 del Reglamento General de las Instituciones Educativas integra el marco general de trabajo y las actividades específicas del equipo de conducción institucional, que comprenden la acción conjunta, la supervisión, la organización, la coordinación, la articulación y la orientación del personal a su cargo para la mejor ejecución del currículo vigente en el marco del Proyecto Institucional.
Fijar expectativas: De acuerdo con el Decreto Nº 2299/2011 del Reglamento General de las Instituciones Educativas, la principal responsabilidad del director es conducir y representar a la escuela en el marco de la política educativa, las normativas vigentes y el Proyecto Institucional. En la provincia de Córdoba, el Decreto Nº 41009/A/1938 del Reglamento General de Escuelas indica que “el director es responsable de la marcha del establecimiento y su personal está bajo su inmediata dependencia”.
Desarrollar la enseñanza y el aprendizaje: En la provincia de Jujuy, la Resolución Nº 2167/1992 del Reglamento Escolar de Nivel Primario dice que las tareas del director consisten en unificar y coordinar los criterios psicopedagógicos, las acciones pedagógicas, así como también se mencionan la orientación y la supervisión pedagógica.
Fomentar la colaboración: En la provincia de Río Negro, el artículo 55 de la Resolución Nº 90/1987 del Reglamento General para el Nivel Primario se refiere a los directores meramente como representantes naturales de la escuela ante las autoridades y comunidades.
Apoyar el desarrollo del personal: En muchas provincias se destaca la importancia del acompañamiento pedagógico. Los directores deben realizar visitas a las aulas, asesorar y promover la eficacia de los procesos de enseñanza-aprendizaje. En Río Negro, por ejemplo, el Art. 56 de la Resolución Nº 90/1987 indica que “los directores deben participar e incentivar la participación de los docentes en los cursos y talleres de perfeccionamiento en forma permanente y, muy especialmente, en el período de receso escolar”. En Buenos Aires, los directores brindan asesoramiento pedagógico y apoyan el desarrollo profesional de los docentes. También se les alienta a "promover espacios de intercambio docente".
Actuar de acuerdo con los principios éticos de la profesión: El Estatuto Docente de la Provincia de Buenos Aires recoge ciertos apartados sobre el actuar ético de los docentes, limitándolos a actuar conforme a las leyes de la Constitución y la legislación provincial correspondiente. En muchas provincias, los Estatutos del Docente establecen un código ético alejado de pautas estrictamente profesionales y el compromiso con los resultados y mencionan cuestiones tales como el patriotismo, el deber cívico, la presentación personal, etc.
2.2. Selección y condiciones laborales
Requisitos de titulación y experiencia
Cada Estatuto del Docente provincial establece los criterios y procedimientos mínimos de elegibilidad y selección mediante los cuales se puede acceder a un cargo directivo en el ámbito de la gestión estatal. Para tener derecho al ascenso, deberá ser un docente en servicio activo, haber obtenido una calificación mínima en la evaluación anual en los últimos años y cumplir con las demás condiciones exigidas para la provisión de la vacante a la que aspira. Dentro de los cargos directivos se debe respetar la vía jerárquica; por ejemplo, se asciende solo de docente a vicedirector y de este a director, y es imposible saltarse pasos. En el caso de las escuelas privadas, no hay vía jerárquica y el directivo puede ser contratado incluso sin experiencia en el sistema educativo, siempre que reúna unos requisitos mínimos.
El cargo directivo es el resultado de un procedimiento administrativo dentro de la carrera docente mediante el cual un maestro o profesor asciende a un cargo de mayor jerarquía en el ámbito educativo.
Algunos ejemplos ilustran cómo cada provincia configura los requisitos para definir la elegibilidad de acceso a los cargos según lo establecido en los Estatutos Docentes de cada jurisdicción. En la provincia de Catamarca, la Ley No 5103 - Decreto No 1220 sobre concursos para cargos de conducción y supervisión de las unidades educativas incluye entre los criterios de elegibilidad para cubrir estos cargos la necesidad de cumplir con requisitos de antigüedad, antecedentes en la docencia y la posesión del título requerido para el nivel, según lo establecido en las bases de los concursos. Adicionalmente, el Decreto Ley Nº 3122, que establece el Estatuto Docente Provincial, señala que para ingresar a la docencia en el cargo de director de tercera categoría en el nivel de educación primaria se requerirá tener una antigüedad de dos años en la docencia en carácter interino o suplente, además de someterse al concurso correspondiente y a pruebas de oposición (Art. 76). Para los directores de educación media, se requiere un mínimo de 9 años de antigüedad. En la provincia de Córdoba, el Decreto-Ley 214 del Estatuto y Escalafón de la Docencia Media, Especial y Superior de 1963 (modificado en 2020) establece que para ser designado director se requiere documentar ocho años de antigüedad docente, cuatro de los cuales deben ser en la especialidad, además de contar con el título docente en dicha especialidad (Art. 63). Para ser designado vicedirector, se requiere documentar seis años de antigüedad docente, tres de los cuales en la especialidad, además del título docente correspondiente.
Decisión de nombramiento
Para acceder a un cargo directivo en los establecimientos de gestión estatal, los Estatutos provinciales establecen que los docentes deben postularse a los “concursos de ascenso” por medio de mecanismos que no varían significativamente entre sí, que consideran títulos, antecedentes y oposición, conforme a las disposiciones específicas para cada rama de la enseñanza. El nombramiento de cada director queda sujeto a la decisión final de un jurado constituido para cada concurso. Para el caso de la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, los concursos de cargos directivos incluyen las pruebas, la aprobación de cursos específicos brindados exclusivamente por el Ministerio de Educación, etc. La clasificación mínima total por antecedentes tiene carácter eliminatorio, y la prueba incluye habilidades escritas y conocimientos de cuestiones específicas, particularmente administrativas, aunque también se presentan “situaciones problemáticas” que los aspirantes deben resolver. Como producto de este proceso, a cada aspirante se le aplica una valoración numérica que conforma un listado que los ranquea de mejores a peores resultados.
Los directivos eligen escuela por orden de listado—las escuelas no participan del proceso—y a medida que se adjudican las plazas, los aspirantes tienen menos opciones y la elección se acota hasta la última plaza que corresponde al aspirante respectivo. Suelen existir aspirantes que no consiguen plaza y tendrán prioridad cuando estas aparezcan. Si la plaza lograda no es del agrado del directivo, estos tienen prioridad -dependiendo de la provincia- para trasladarse a las nuevas vacantes después de un año o dos en la escuela original.
Medidas de equidad
No existen normas nacionales sobre el tema.
Condiciones laborales
Una vez asumido el cargo directivo en un establecimiento de gestión estatal, los directivos, al igual que el resto de docentes los tienen estabilidad en el cargo hasta su jubilación, renuncia o remoción. En Catamarca, por ejemplo la Ley Nº 5103 - Decreto Nº 1220 sobre concursos para cargos de conducción y supervisión de las unidades educativas establece en el Artículo 3 que quienes resulten seleccionados en los respectivos concursos permanecerán en sus funciones por un lapso de cuatro años. Al concluir este período, podrán continuar en sus funciones por un período igual y solo una vez más, siempre que aprueben la evaluación prevista sobre el logro de los objetivos propuestos en el Proyecto Directivo Institucional o en el Proyecto Educativo de Supervisión. No se podrá otorgar una nueva prórroga sin la realización de un nuevo concurso.
La normativa de las provincias especifica que la retribución mensual del personal docente en actividad se compone de la asignación básica por estado docente, asignación específica por el cargo que desempeña -por ejemplo, cargo directivo-, bonificaciones por antigüedad, ubicación, función diferenciada, prolongación de jornada y cargas de familia. No existen aumentos salariales por resultados, compromiso social, etc. En Buenos Aires, al igual que en el resto de las jurisdicciones, la Ley Nº 10.579/1987 del Estatuto del Docente establece el derecho a percibir una remuneración justa, la cual debe estar asociada a la responsabilidad y la jerarquía de las tareas que desempeñan sin considerar ningún output vinculado al compromiso con los resultados de su tarea.
Aunque el proceso de contratación se realiza mediante un concurso público, en algunos casos los directores se eligen solamente a través de un sistema de puntos establecido, mientras que en otros casos se basan en la antigüedad o en "otros" factores no especificados. En el caso del sector privado, la titularidad se obtiene después de seis meses a un año de la contratación, aunque la legislación general del trabajo permite un “período de prueba” de tres meses dentro del cual se puede despedir al trabajador sin justa causa y sin indemnización. En el sector estatal, obviamente, esto no existe.
2.3. Desarrollo y preparación para el liderazgo
Formación inicial
La formación inicial docente no distingue entre docentes y directivos, aunque algunas provincias han incorporado instancias de formación específicas para los directores de escuelas centradas en el conocimiento y manejo de la normativa escolar. Además, estos cursos abordan temáticas vinculadas con: (a) el contexto, para analizar las tendencias y los rasgos de la actualidad social y política y su incidencia en los sistemas educativos; (b) la gestión curricular, que prioriza la labor pedagógica de los directores; y, en algunos casos, (c) conocimientos de informática, enfocados en el uso de nuevas tecnologías en el entorno escolar.
Inducción y formación continua
La Ley de Educación Nacional (Ley N° 26.206) establece que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación, definirá los criterios básicos para la carrera docente en el ámbito estatal, de acuerdo con lo dispuesto en la ley. La carrera docente contemplará al menos dos opciones: (a) desempeño en el aula y (b) desempeño en la función directiva y de supervisión.
El Instituto Nacional de Formación Docente ofrece cursos de actualización académica en gestión y gobierno de las instituciones educativas dirigidos a los directivos de los diferentes niveles y modalidades del sistema educativo, proporcionando un trayecto formativo centrado en la gestión y el gobierno institucional. Sin embargo, estos programas nacionales no necesariamente impactan en la normativa provincial, dado que los programas y cursos de formación continua están regulados por los Ministerios de Educación provinciales. Las ofertas de formación continua provenientes de estos ministerios coexisten con la oferta de algunos institutos de formación docente y las de las universidades públicas y privadas, proporcionando diversas opciones de actualización y capacitación para los docentes que florecen sin planificación ni aseguramiento de la calidad ni de los resultados.
3. Docentes, familias y estudiantes
3.1. Juntas directivas y/o comités de gestión
Si bien la Ley de Educación Nacional (Ley N° 26.206) reconoce entre los derechos de los padres, madres y tutores/as el de participar en las actividades de los establecimientos educativos, salvo algunas pocas experiencias provinciales, en Argentina no hay comités de dirección, asociaciones de padres y maestros, consejos de escuela o similares. Existen “asociaciones cooperadoras” que tienen como función suplir las deficiencias estatales en materia financiera, pero no tienen injerencia más allá de eso. La presidencia de la asociación suele ser del director, aunque este suele tener voz pero no voto, siendo el responsable final de las contrataciones, compras y rendición de cuentas de los recursos. Los marcos legales varían poco entre jurisdicciones, como en el caso de la provincia de Buenos Aires o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
3.2. Líderes intermedios (docentes con responsabilidades de liderazgo)
Dependiendo de la provincia, el nivel, la modalidad y el tamaño de la escuela estatal, los mandos intermediosvarían en su cantidad y rango, como en el caso de la Provincia de Buenos Aires, que en su artículo 11 del Estatuto Docente prevé que el escalafón Docente General está determinado por dieciséis grados jerárquicos, siendo el director el primer grado jerárquico y el docente el decimoquinto. Sin embargo, cada provincia puede tener una escala de promoción diferente, permitiendo diferentes alternativas para el movimiento dentro de la jerarquía.
3.3. Familias
La Ley de Educación Nacional (Ley N° 26.206) reconoce entre los derechos de los padres, madres y tutores/as el de participar en las actividades de los establecimientos educativos, ya sea de forma individual o a través de las asociaciones cooperadoras, en el marco del proyecto educativo institucional. En la provincia de Buenos Aires, el Decreto Nº 2299/2011 del Reglamento General de las Instituciones Educativas establece que las instituciones educativas pueden contar con instancias orgánicas y/o grupos de participación de padres, tutores, guardadores, cuidadores y/o responsables de los alumnos. Estas instancias, denominadas Asociación de Padres y Responsables de los Alumnos, operan dentro del marco del Proyecto Institucional.
3.4. Estudiantes
En el año 2013, se sancionó la ley 26877 que establece laconformación de Centros de Estudiantes en todas las escuelas secundarias, terciarias y de adultos del país; no hay instancias equivalentes en el resto de los niveles.
4. Governanza
4.1. Autonomía de líderes escolares
Los Estatutos del Docente y los Reglamentos escolares de todas las diferentes jurisdicciones parecen mostrar que el margen de maniobra del personal directivo para la toma de decisiones relativas a la selección, contratación o remocióndel personal docente, los recursos financieros, los horarios de clase, el calendario escolar, la orientación curricular, el enfoque pedagógico, etc., está supeditado a la vía jerárquica respectiva: la institución escolar estatal en la Argentina no es una unidad de decisión. En el caso de las escuelas privadas, una buena parte de esos aspectos son de decisión de la propia escuela.
4.2. Evaluación y rendición de cuentas de los líderes escolares
La Ley de Educación Nacional (Ley N° 26.206) establece que deben ser objeto de información y evaluación las principales variables de funcionamiento del sistema educativo. Estas variables incluyen la cobertura, repetición, deserción, egreso, promoción, sobreedad, origen socioeconómico, inversiones y costos, así como los procesos y logros de aprendizaje. También se consideran los proyectos y programas educativos, la formación y las prácticas de docentes, directivos y supervisores, las unidades escolares, los contextos socioculturales del aprendizaje y los propios métodos de evaluación (Artículo 95).
Este postulado se plasma en evaluaciones estandarizadas para el nivel primario y secundario (pruebas ONE/Aprender) que se toman desde 1993. Las escuelas reciben una devolución de sus resultados en las pruebas por medio de un informe específico, pero con un perfil muy general, ya que la ley (art. 97) prohíbe publicar datos precisos que “estigmaticen” a escuelas, docentes y alumnos. Algunas provincias, como Córdoba o la Ciudad de Buenos Aires, tienen sus propias pruebas e iguales procedimientos. Estos resultados no tienen ninguna consecuencia en la carrera docente.
Las Pruebas ONE/Aprender incluyen un formulario complementario para directores que, articuladas con evaluaciones internacionales como PISA o CERSE, proveen información sobre la situación auto reportada.
Por otro lado, los Estatutos del Docente prevén una instancia de evaluación de los docentes mediante un informe final de los directores que se plasma en una planilla estandarizada. A su vez, los supervisores/directores evalúan de igual manera a los directivos.
Esta evaluación no considera dimensiones profesionales, sino morales y actitudinales, y la calificación va de “Sobresaliente” a “Insuficiente” o su equivalente numérico. Dependiendo de la provincia, una cantidad determinada de insuficientes implica la posibilidad de suspensión, pérdida de la estabilidad y remoción, la que se procesará mediante la Junta de Disciplina en períodos largos de tiempo: este modelo institucional genera incentivos para no consignar calificaciones bajas.
Por ejemplo, en la provincia de Córdoba, el Decreto-Ley 214 Estatuto y Escalafón de la Docencia Media, Especial y Superior de 1963 (modificado en 2020), señala que el personal directivo de los establecimientos educativos será calificado por los inspectores del ramo, siguiendo las mismas normas que los artículos precedentes. Los inspectores serán calificados por el Inspector General, mientras que este último y el Subinspector General serán evaluados por el H (Artículo 98). Además, cualquier miembro del personal docente, directivo o de inspección que obtenga una calificación de "Insuficiente" en dos ocasiones consecutivas, de acuerdo con las formalidades establecidas, será susceptible de cesantía, siempre que se cumplan los requisitos reglamentarios (Artículo 99).
En la provincia de Jujuy, las responsabilidades de los directores incluyen el asesoramiento, seguimiento y evaluación del personal docente. En la provincia de Río Negro, la Resolución Nº 90/1987 del Reglamento General para el Nivel Primario establece que los directores deben "visitar con frecuencia las aulas, orientando la labor del personal docente e impulsando especialmente aquellas acciones que se refieran a la metodología participativa utilizada en cada caso, la incentivación de la investigación científica y la resolución de problemas concretos."
Independientemente de estos aspectos, un problema central es que el diseño de la evaluación se aplica de forma razonable en escuelas de menor tamaño con relativamente pocos docentes. En el caso de escuelas de gran tamaño, en las que cada directivo debe evaluar a cientos de docentes, la tarea se vuelve imposible y se debe desconcentrar en personal directivo de menor rango, lo que hace más débil al modelo.
4.3. Evaluación docente por parte de los líderes escolares
No se han encontrado normativas a nivel nacional.
Este perfil fue revisado Mariano Narodowski, Full professor, Universidad Torcuato Di Tella.
